導(dǎo)讀：昨天，十二屆全國人大常委會第八次會議開幕，備受矚目的預(yù)算法修正案草案迎來第三次審議。這部法律于2004年啟動修訂，各方對一些關(guān)鍵問題反復(fù)博弈，修法過程一波三折。根據(jù)預(yù)算法修正案草案三審稿，報送各級人大的預(yù)算草案應(yīng)當細化，除了現(xiàn)有的按功能分類編報預(yù)算外，還要按經(jīng)濟分類編報。這意味著公務(wù)員工資、獎金、補貼、機關(guān)接待費、會議費等將向社會公開。對于社會熱議的地方債話題，三審稿適度放開地方政府舉債的權(quán)限，經(jīng)國務(wù)院批準的省、自治區(qū)、直轄市可發(fā)行地方債。

    預(yù)算透明

    政府須編報經(jīng)濟分類預(yù)算

    4月18日，各中央政府部門在官網(wǎng)“曬”2014年部門預(yù)算，這是中央各部門連續(xù)第5年推進部門預(yù)算公開?？床欢@是很多普通公眾對于預(yù)算收支表的感受。

    全國人大法律委員會副主任委員李飛作預(yù)算法修正案草案修改情況的匯報時說，為加強預(yù)算審查和監(jiān)督，報人大審批的預(yù)算草案應(yīng)當細化，一般公共預(yù)算支出按其保障功能分類（類、款、項三級），應(yīng)當編列到項；按其經(jīng)濟性質(zhì)分類（類、款兩級），基本支出應(yīng)當編列到款。

    此外，三審稿還明確了預(yù)算公開的時間：政府預(yù)算、預(yù)算調(diào)整、決算和預(yù)算執(zhí)行情況的報告及其報表，部門預(yù)算、決算及報表，應(yīng)當在批準或者批復(fù)后20日內(nèi)公開。

    解讀

    “曬”出薪酬福利更有利于監(jiān)督

    “預(yù)算支出不按經(jīng)濟分類，怎么花錢難監(jiān)督?！睂τ谧钚乱惠喼醒氩块T預(yù)算公開，上海財經(jīng)大學(xué)教授蔣洪在接受北京青年報記者采訪時表示。

    目前，無論中央還是地方政府，向人大報送的預(yù)算都是按保障功能分類。所謂按功能分類，就是要顯示政府的錢都用來“干什么”，用在哪些方面?！墩罩Х诸惪颇俊分兄С霭垂δ芊诸惞苍O(shè)置類、款、項三個層級科目。以教育支出中的小學(xué)教育支出為例，三級科目分別對應(yīng)：教育－普通教育－小學(xué)教育。

    事實上，還有另外一種預(yù)算編制方法，即按經(jīng)濟性質(zhì)分類。上海財經(jīng)大學(xué)中國公共財政研究院執(zhí)行院長劉小川接受北青報記者采訪時介紹，按經(jīng)濟分類編報預(yù)算，意味著更清楚列出財政資金具體都干了什么，是怎么花的，有利于更好地監(jiān)督政府花錢。

    財政支出按經(jīng)濟分類主要包括類和款兩級，類主要包括工資福利、商品和服務(wù)支出、轉(zhuǎn)移支付、基本建設(shè)支出等；款是對類的細化，如房屋建筑物構(gòu)建、大型修繕等。

    劉小川介紹，公務(wù)員的工資、獎金、補貼以及“三公經(jīng)費”等都可以在按經(jīng)濟分類的預(yù)算表中體現(xiàn)?！皬募夹g(shù)上說，編制按經(jīng)濟分類的預(yù)算表沒有太大的難度，但無論中央還是地方，都沒有全面采用經(jīng)濟分類編制預(yù)算?！彼f。

    公務(wù)員“曬”工資、福利，部分地方已經(jīng)開始嘗試。今年年初的廣州市兩會上，監(jiān)督政府“錢袋子”的《廣州市人民代表大會審查批準監(jiān)督預(yù)算辦法》獲得通過，其中一大亮點是提出了“部門決算草案應(yīng)當按照經(jīng)濟分類編報支出”，這讓公務(wù)員的薪酬福利更加透明。

    地方債

    適度對地方債“開閘”

    現(xiàn)行預(yù)算法規(guī)定，除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券。去年審計署披露，全國各級政府負有償還責(zé)任的債務(wù)超過20萬億元。地方舉債已經(jīng)成為法律不允許但實際存在的現(xiàn)象。

    是否允許地方政府舉債？三審稿擬在這方面有所突破，適度放開地方政府舉債的權(quán)限，但同時設(shè)立多道“防火墻”規(guī)范政府舉債行為。

    全國人大法律委員會副主任委員李飛指出，草案二審稿在征求意見中收到意見提出，為適應(yīng)地方經(jīng)濟社會發(fā)展的需要，應(yīng)當適度放開地方政府舉債的權(quán)限，進一步規(guī)范地方政府的舉債行為，使其法制化、透明化，并就這些年來地方政府舉債過程中存在的問題，作出有針對性的規(guī)定。

    根據(jù)三審稿，經(jīng)國務(wù)院批準的省、自治區(qū)、直轄市可以發(fā)行地方債。不過，對舉債的方式、用途、償債資金等做出規(guī)定：方式限于發(fā)行地方債券；用途應(yīng)當是公共預(yù)算中必需的部門建設(shè)投資，并不得用于經(jīng)常性支出；應(yīng)當有穩(wěn)定的債務(wù)償還資金來源。

    三審稿明確了債務(wù)規(guī)模和管理方式：地方政府債務(wù)的規(guī)模由國務(wù)院報全國人大或者其常委會批準。地方政府依照國務(wù)院下達的限額舉借的債務(wù)，列入本級預(yù)算調(diào)整方案，報本級人大常委會批準。

    此外，三審稿明確地方政府不得在法律規(guī)定之外以其他任何方式舉借債務(wù)，以及為他人債務(wù)提供擔(dān)保。對違法舉債或者為他人提供擔(dān)保的，草案規(guī)定相應(yīng)的法律責(zé)任。

    解讀

    如何償還舊債成為地方難題

    本次預(yù)算法修改，將地方債發(fā)債主體限定在省級政府。上海財經(jīng)大學(xué)中國公共財政研究院執(zhí)行院長劉小川表示，省級政府作為舉債主體，可以既做到允許地方舉債，又對債務(wù)規(guī)模和方式進行限制。

    發(fā)債用途限定在“建設(shè)投資”，劉小川解釋，國外的地方政府一般通過發(fā)行市政債解決城市建設(shè)問題，地方債有且僅有這一項用途。城市建設(shè)項目一般具有一定的收益，這有利于償還債務(wù)。

    “政府的一般支出靠財政撥款來解決，不能通過發(fā)行地方債來維持政府運行。如果地方靠發(fā)債來做其他事情，比如進行經(jīng)濟調(diào)控，就會破壞基本的市場規(guī)則?！眲⑿〈ㄕf。

    中央如何限定各地方的發(fā)債額度？劉小川建議，中央已經(jīng)評估了各地的地方債規(guī)模，今后可以根據(jù)各地的經(jīng)濟實力和負債情況來確定地方發(fā)債限額。此外，地方的償債信用也應(yīng)該成為重要的參考依據(jù)。

    劉小川指出，三審稿規(guī)定地方政府不得在法律規(guī)定之外以其他任何方式舉借債務(wù)，這意味著現(xiàn)有的地方債融資平臺將不允許再借新債。有的省市靠借新債還舊債，一旦嚴控地方債，過去借的債如何消化，這是今后地方面臨的難題。

    反對鋪張浪費

    嚴格控制樓堂館所等支出

    反對奢侈浪費在預(yù)算法修正案草案三審稿中有多處體現(xiàn)。

    三審稿中新增規(guī)定，各部門在公開預(yù)算、決算時，應(yīng)當對部門預(yù)算、決算中機關(guān)運行經(jīng)費的安排、使用情況做出說明。

    針對地方黨政機關(guān)熱衷興建豪華樓堂館所的問題，三審稿增加規(guī)定：嚴格控制各部門、各單位的機關(guān)運行經(jīng)費和樓堂館所等基本建設(shè)支出；各級政府、各部門、各單位的支出必須按照預(yù)算執(zhí)行，不得虛假列支。

    此外，三審稿還增加了懲罰措施：在預(yù)算之外及超預(yù)算標準建設(shè)樓堂館所的，責(zé)令改正，對負有直接責(zé)任的主管人員和其他直接責(zé)任人員給予撤職、開除的處分。

    財政專戶

    三審稿限制設(shè)立財政專戶

    與二審稿相比，三審稿的一大變化是嚴格實行國庫集中收付，限制設(shè)立財政專戶。

    三審稿明確政府的全部收入都應(yīng)當上繳國庫，嚴格限制財政專戶的開設(shè)范圍，只有法律有明確規(guī)定或者經(jīng)國務(wù)院批準的特定專用資金，可以依照國務(wù)院的規(guī)定設(shè)立財政專戶。

    對于財政專戶，二審稿規(guī)定，應(yīng)當上繳的預(yù)算資金應(yīng)當依照法律、行政法規(guī)和國務(wù)院的規(guī)定，及時、足額地上繳國庫和依法設(shè)立的財政專戶。

    有意見提出，實踐中財政專戶數(shù)量眾多、管理混亂，滋生了很多的問題，取消財政專戶是大勢所趨，建議刪去有關(guān)財政專戶的規(guī)定。有的建議增加規(guī)定，各級政府財政部門不得擅自設(shè)立財政專戶。因此，三審稿中限制設(shè)立財政專戶。

    本版文/本報記者 關(guān)慶豐