本報(bào)記者 吳曉璐

1月10日，為了進(jìn)一步完善會(huì)計(jì)師事務(wù)所備案管理要求，提高證券審計(jì)機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)質(zhì)量，發(fā)揮執(zhí)業(yè)監(jiān)督作用，財(cái)政部、中國(guó)證監(jiān)會(huì)修訂發(fā)布《會(huì)計(jì)師事務(wù)所從事證券服務(wù)業(yè)務(wù)備案管理辦法（征求意見稿）》（以下簡(jiǎn)稱《辦法》），并公開征求意見。

《辦法》落實(shí)監(jiān)管“長(zhǎng)牙帶刺”、有棱有角要求，加強(qiáng)證券審計(jì)機(jī)構(gòu)備案全鏈條管理。嚴(yán)把“入口關(guān)”，從內(nèi)部管理、質(zhì)量管理等方面提高備案要求，明確未備案執(zhí)業(yè)限制，嚴(yán)禁“無照駕駛”；加強(qiáng)事中監(jiān)管，增強(qiáng)持續(xù)備案要求，建立整改公告機(jī)制；暢通“出口關(guān)”，明確退出情形，完善“有進(jìn)有出”機(jī)制，規(guī)范行業(yè)秩序，督促會(huì)計(jì)師事務(wù)所有效發(fā)揮執(zhí)業(yè)監(jiān)督作用。

速覽要點(diǎn)：

從內(nèi)部管理、質(zhì)量管理、執(zhí)業(yè)人員、職業(yè)風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)能力、誠(chéng)信記錄等方面提高備案要求，重點(diǎn)突出機(jī)構(gòu)內(nèi)部管理規(guī)范、質(zhì)量管理健全等基本要求

增加首次備案現(xiàn)場(chǎng)核驗(yàn)安排，加強(qiáng)入口管理

明確證券服務(wù)業(yè)務(wù)活動(dòng)中使用的報(bào)告等由符合備案規(guī)定的會(huì)計(jì)師事務(wù)所出具，提升未備案機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)限制針對(duì)性

增強(qiáng)持續(xù)備案要求，優(yōu)化重大事項(xiàng)備案和年度備案有關(guān)規(guī)定，加強(qiáng)對(duì)機(jī)構(gòu)證券執(zhí)業(yè)情況的持續(xù)關(guān)注，督促問題機(jī)構(gòu)持續(xù)整改等

明確依法終止?fàn)I業(yè)、自行申請(qǐng)注銷證券備案、虛假騙取備案等退出情形，完善證券審計(jì)機(jī)構(gòu)“有進(jìn)有出”機(jī)制，推動(dòng)形成市場(chǎng)化篩選及科學(xué)管理格局

建立整改公告機(jī)制。對(duì)于未能滿足備案要求的會(huì)計(jì)師事務(wù)所，要求其在6個(gè)月內(nèi)完成整改，整改不到位的由財(cái)政部和中國(guó)證監(jiān)會(huì)向社會(huì)公告，持續(xù)關(guān)注相關(guān)機(jī)構(gòu)整改進(jìn)展并實(shí)施重點(diǎn)監(jiān)管

對(duì)于新老辦法銜接，在附則中對(duì)已備案證券審計(jì)機(jī)構(gòu)作出一年的過渡期安排

堅(jiān)持問題導(dǎo)向

督促審計(jì)機(jī)構(gòu)發(fā)揮執(zhí)業(yè)監(jiān)督作用

會(huì)計(jì)師事務(wù)所為證券發(fā)行、上市、掛牌、交易等業(yè)務(wù)活動(dòng)提供專業(yè)服務(wù)，對(duì)資本市場(chǎng)會(huì)計(jì)信息等發(fā)揮審計(jì)鑒證作用，是資本市場(chǎng)財(cái)務(wù)信息披露“看門人”。

2020年3月份實(shí)施的新證券法將會(huì)計(jì)師事務(wù)所等證券服務(wù)機(jī)構(gòu)從事證券業(yè)務(wù)由行政審批改為備案管理。為適應(yīng)新的管理規(guī)定，2020年7月，財(cái)政部、中國(guó)證監(jiān)會(huì)印發(fā)原《辦法》，對(duì)會(huì)計(jì)師事務(wù)所從事證券服務(wù)業(yè)務(wù)由審批管理改為備案管理。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，備案制實(shí)施以來，從事證券服務(wù)業(yè)務(wù)的會(huì)計(jì)師事務(wù)所從40家迅速增加至113家，增長(zhǎng)183%。

“備案制改革對(duì)增強(qiáng)注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)發(fā)展活力、促進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng)，發(fā)揮了積極作用。”業(yè)內(nèi)人士表示，但是隨著證券審計(jì)機(jī)構(gòu)數(shù)量成倍增長(zhǎng)，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)日趨激烈，原《辦法》在提升證券審計(jì)執(zhí)業(yè)質(zhì)量、推動(dòng)資本市場(chǎng)健康有序發(fā)展中暴露出一些不足，難以滿足市場(chǎng)、行業(yè)、監(jiān)管部門等對(duì)防范資本市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)、維護(hù)證券服務(wù)市場(chǎng)秩序的需要。

具體來看，主要在于兩方面：一是備案管理要求需進(jìn)一步完善。一些內(nèi)部一體化管理和質(zhì)量管理不健全、職業(yè)責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)能力不夠、執(zhí)業(yè)能力欠缺的會(huì)計(jì)師事務(wù)所迅速進(jìn)入證券服務(wù)市場(chǎng)，引發(fā)價(jià)格降低、質(zhì)量下降等惡性競(jìng)爭(zhēng)，個(gè)別會(huì)計(jì)師事務(wù)所盲目承攬高風(fēng)險(xiǎn)業(yè)務(wù)，給資本市場(chǎng)造成較大隱患。二是未備案執(zhí)業(yè)限制不明確，且備案要求在機(jī)構(gòu)承接業(yè)務(wù)后，大量未備案機(jī)構(gòu)在資本市場(chǎng)“無照駕駛”，削弱備案管理效力，對(duì)證券審計(jì)市場(chǎng)秩序帶來較高風(fēng)險(xiǎn)。

據(jù)記者了解，此次修訂有三大思路，堅(jiān)持問題導(dǎo)向。聚焦會(huì)計(jì)師事務(wù)所超出勝任能力執(zhí)業(yè)等關(guān)鍵突出問題，通過加強(qiáng)備案管理、規(guī)范行業(yè)秩序，督促會(huì)計(jì)師事務(wù)所有效發(fā)揮執(zhí)業(yè)監(jiān)督作用。

完善管理要求。優(yōu)化完善會(huì)計(jì)師事務(wù)所從事證券服務(wù)業(yè)務(wù)備案管理流程，規(guī)范引導(dǎo)會(huì)計(jì)師事務(wù)所持續(xù)注重執(zhí)業(yè)質(zhì)量提升，推動(dòng)形成有進(jìn)有出、動(dòng)態(tài)有序的備案管理格局。

注重協(xié)調(diào)貫通。加強(qiáng)與注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)法律法規(guī)、資本市場(chǎng)管理要求的協(xié)調(diào)銜接，完善優(yōu)化協(xié)同監(jiān)管機(jī)制，促進(jìn)發(fā)揮注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)監(jiān)管和資本市場(chǎng)監(jiān)管合力。

嚴(yán)把“入口關(guān)”

提高備案要求

《辦法》加強(qiáng)事前、事中、事后全鏈條監(jiān)管。在入口端，從內(nèi)部管理、質(zhì)量管理、執(zhí)業(yè)人員、職業(yè)風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)能力、誠(chéng)信記錄等方面提高備案要求，重點(diǎn)突出機(jī)構(gòu)內(nèi)部管理規(guī)范、質(zhì)量管理健全等基本要求。此外，還增加首次備案現(xiàn)場(chǎng)核驗(yàn)安排，加強(qiáng)入口管理。

據(jù)記者了解，針對(duì)會(huì)計(jì)師事務(wù)所構(gòu)內(nèi)部管理和質(zhì)量管理，財(cái)政部已經(jīng)出臺(tái)相關(guān)準(zhǔn)則（《會(huì)計(jì)師事務(wù)所一體化管理辦法》和《會(huì)計(jì)師事務(wù)所質(zhì)量管理準(zhǔn)則第5101號(hào)——業(yè)務(wù)質(zhì)量管理》等）。此次《辦法》修訂，要求從事證券服務(wù)業(yè)務(wù)的會(huì)計(jì)師事務(wù)所，建立相應(yīng)的內(nèi)部管理和質(zhì)量管理體系，才能備案。

在提高備案要求的同時(shí)，此次修訂還進(jìn)一步明確了未備案執(zhí)業(yè)限制，明確證券服務(wù)業(yè)務(wù)活動(dòng)中使用的報(bào)告等由符合備案規(guī)定的會(huì)計(jì)師事務(wù)所出具，提升未備案機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)限制針對(duì)性。

信永中和會(huì)計(jì)師事務(wù)所（特殊普通合伙）管委會(huì)委員、審計(jì)業(yè)務(wù)主管合伙人詹軍在接受《證券日?qǐng)?bào)》記者采訪時(shí)表示，此次備案辦法修訂具有重要且深遠(yuǎn)的影響，首先，進(jìn)一步闡明了加強(qiáng)監(jiān)管、維護(hù)資本市場(chǎng)健康和可持續(xù)發(fā)展的政策導(dǎo)向；其次，更有效地推動(dòng)會(huì)計(jì)師事務(wù)所嚴(yán)格執(zhí)行5101等審計(jì)質(zhì)量管理準(zhǔn)則，建立更加完善和有效的質(zhì)量管理體系；再次，明確指明了會(huì)計(jì)師事務(wù)所從規(guī)模發(fā)展向高質(zhì)量發(fā)展的方向，這些方向和要求不是原則性的，而是具體的、可操作的；最后，清晰地傳遞了監(jiān)管要求，就是嚴(yán)把“入口關(guān)”，會(huì)計(jì)師事務(wù)所只有實(shí)現(xiàn)一體化管理、高質(zhì)量發(fā)展，才能讓市場(chǎng)形成“良幣驅(qū)逐劣幣”的市場(chǎng)篩選態(tài)勢(shì)。

南京審計(jì)大學(xué)審計(jì)學(xué)部主任陳漢文在接受《證券日?qǐng)?bào)》記者采訪時(shí)表示，提高備案要求，是監(jiān)管部門落實(shí)黨中央關(guān)于監(jiān)管“長(zhǎng)牙帶刺”、有棱有角的總要求，體現(xiàn)了對(duì)資本市場(chǎng)高質(zhì)量發(fā)展負(fù)責(zé)的基本精神。《辦法》明確要求會(huì)計(jì)師事務(wù)所提高執(zhí)業(yè)質(zhì)量與加強(qiáng)內(nèi)部治理，以此推動(dòng)事務(wù)所的高質(zhì)量發(fā)展。未來，對(duì)行業(yè)將產(chǎn)生結(jié)構(gòu)性影響，執(zhí)業(yè)質(zhì)量高的事務(wù)所將在保持高質(zhì)量的前提下擴(kuò)大市場(chǎng)份額，執(zhí)業(yè)質(zhì)量低的事務(wù)所會(huì)受到嚴(yán)監(jiān)管甚至被出局。

暢通“出口”

促進(jìn)行業(yè)“優(yōu)勝劣汰”

此次修訂加強(qiáng)持續(xù)備案監(jiān)管，增強(qiáng)持續(xù)備案要求，優(yōu)化重大事項(xiàng)備案和年度備案有關(guān)規(guī)定，加強(qiáng)對(duì)機(jī)構(gòu)證券執(zhí)業(yè)情況的持續(xù)關(guān)注，督促問題機(jī)構(gòu)持續(xù)整改等。建立整改公告機(jī)制。對(duì)于未能滿足備案要求的會(huì)計(jì)師事務(wù)所，要求其在6個(gè)月內(nèi)完成整改，整改不到位的由財(cái)政部和中國(guó)證監(jiān)會(huì)向社會(huì)公告，持續(xù)關(guān)注相關(guān)機(jī)構(gòu)整改進(jìn)展并實(shí)施重點(diǎn)監(jiān)管。

暢通“出口”，明確依法終止?fàn)I業(yè)、自行申請(qǐng)注銷證券備案、虛假騙取備案等退出情形，完善證券審計(jì)機(jī)構(gòu)“有進(jìn)有出”機(jī)制，推動(dòng)形成市場(chǎng)化篩選及科學(xué)管理格局。

“暢通‘出口’，意在建立壓力機(jī)制與激勵(lì)機(jī)制。對(duì)于已經(jīng)備案的事務(wù)所，并不能一勞永逸，而是要繼續(xù)保持執(zhí)業(yè)謹(jǐn)慎，堅(jiān)守準(zhǔn)則，永葆高質(zhì)量，否則一旦觸發(fā)退出條件就要退出，失去市場(chǎng)份額，甚至被市場(chǎng)淘汰，這是一種壓力機(jī)制。”陳漢文表示，對(duì)于退出的事務(wù)所或者以前沒有備案的事務(wù)所，事務(wù)所通過改進(jìn)內(nèi)部治理、提升專業(yè)勝任能力等，達(dá)到了備案標(biāo)準(zhǔn)，能夠經(jīng)過一定程序進(jìn)入備案，從而取得優(yōu)質(zhì)市場(chǎng)份額和為資本市場(chǎng)服務(wù)的機(jī)會(huì)，是一種激勵(lì)機(jī)制。

詹軍表示，暢通“出口端”，完善行業(yè)“有進(jìn)有出”機(jī)制，使得備案制這種管理方式更加科學(xué)和完善；有利于形成“優(yōu)勝劣汰”的市場(chǎng)機(jī)制；有章可循、有法可依，增強(qiáng)了備案管理辦法的可操作性；對(duì)會(huì)計(jì)師事務(wù)所持續(xù)提升管理和質(zhì)量控制具有很強(qiáng)的推動(dòng)作用。

近年來，會(huì)計(jì)師事務(wù)所被監(jiān)管部門暫停執(zhí)業(yè)資格（即“資格罰”）情況增多。據(jù)記者了解，如果會(huì)計(jì)師事務(wù)所被中國(guó)證監(jiān)會(huì)或財(cái)政部采取“資格罰”，備案隨之注銷，如果繼續(xù)從事證券服務(wù)業(yè)務(wù)，需要重新備案。

陳漢文表示，會(huì)計(jì)師事務(wù)所被采取“資格罰”，備案隨之注銷，是監(jiān)管聯(lián)動(dòng)的具體體現(xiàn)，增加了監(jiān)管合力，節(jié)約了監(jiān)管成本，強(qiáng)化了監(jiān)管的綜合威懾效應(yīng)。也增加了會(huì)計(jì)師事務(wù)所違法違規(guī)成本，增強(qiáng)事務(wù)所職業(yè)精神以及對(duì)監(jiān)管制度的敬畏之心，有利于提高執(zhí)業(yè)質(zhì)量。同時(shí)，重新備案的規(guī)定，既體現(xiàn)了監(jiān)管的包容性，也給事務(wù)所改進(jìn)的路徑，有利于資本市場(chǎng)長(zhǎng)期發(fā)展。

詹軍表示，備案不能搞“終身制”，不是進(jìn)了“保險(xiǎn)箱”，畢竟持續(xù)提升會(huì)計(jì)師事務(wù)所的執(zhí)業(yè)質(zhì)量和內(nèi)部管理是一項(xiàng)長(zhǎng)期且艱巨的工作，要不斷適應(yīng)政策形勢(shì)的變化、監(jiān)管要求的變化、資本市場(chǎng)的變化、經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動(dòng)的變化，只有與時(shí)俱進(jìn)才能穩(wěn)健發(fā)展。出了問題，要認(rèn)真分析整改，明晰到底是自身質(zhì)量管理體系的問題，還是具體操作層面的問題，只有知道了問題的癥結(jié)，才能有改進(jìn)和提升，相應(yīng)的，也就應(yīng)該重新備案。

對(duì)于新老辦法銜接，在附則中對(duì)已備案證券審計(jì)機(jī)構(gòu)作出一年的過渡期安排。